[摘要]随着人民生活水平提高，化妆品已经成为人民的生活日用品，它的安全问题得到了越来越多的关注。最近SK-Ⅱ等国际知名品牌也相继检出有害物质，使化妆品安全问题成为热点问题，但由于相关法律法规和职能部门的职能分工等原因，对化妆品的安全监管也是难点问题。本文从化妆品生产企业状况入手，提出建立化妆品安全综合监管体制的四条原则、四个途径和思考。

    关键词：化妆品 安全综合监管 体制 思考

 

    近年来，面对良莠不齐的化妆品生产企业和件件令人痛心的化妆品毁容事件，化妆品安全问题已成为社会的公共问题。如何使广大消费者用上放心安全的化妆品成为摆在政府部门面前的任务，因此建立化妆品安全综合监管体制问题应摆上议事日程。

2003年，国务院新一轮的体制调整，食品药品监管部门承担起了对化妆品安全综合监管、组织协调和依法组织对重大事故查处的职能。为适应和认真履行这一全新的工作职责，我们积极开展化妆品质量安全监测评价方面的探索工作。我们借助国家局部署的开展化妆品生产企业调查的机会，于2006年7月至9月对杭州市范围内的化妆品生产企业开展了调查活动，调查期间走访了质监、工商、卫生等监管部门，召集江干、余杭、萧山及市区等区域的企业举行了座谈会，并通过调查问卷等方式，听取企业意见、了解企业现状，初步形成了建立化妆品安全监管体制的思路。

    从调查的48家企业看，均持有化妆品生产的《卫生许可证》，其中33家持有化妆品的《生产许可证》，48家企业共有1312个品种，其中特殊用途化妆品批件97个，卫生行政部门备案的普通化妆品1215个，48家企业共有员工3527名，其中专业人员479人，检验人员179人。共有生产场地 256284.99平方米，目前48家企业中有5家取得各种质量体系认证的证书。很多品牌在杭州已深入人心，如玫琳凯、高丝、蝶妆、小青等。

    规模企业都建立了处理消费者投诉的制度，落实人员，重视售后服务。通过了解，05年未出现消费者安全方面的投诉。通过对卫生、质监、工商等职能部门的走访，了解各部门近几年来处理的化妆品质量和安全投诉，未发现我市企业生产的产品存在明显的质量或安全问题，也没有发生严重的质量安全事故。

    我市的生产企业2005年销售收入352380.98万元，其中销售过亿的企业3家，有杭州玫琳凯有限公司、高丝化妆品有限公司、杭州乐金化妆品有限公司。但与杭州化妆品市场年10亿销售额相比，显得分量不足。

可见，杭州市化妆品生产企业多，品种品牌多，生产利润大，但发展不平衡：一是对企业的相关管理不够规范，对化妆品生产企业的资质、要求、许可的规定不够具体和规范；二是企业发展不平衡，在企业生产、管理、销售等各方面，各个企业差别不小，发展理念各异；三是个别企业存在违规操作。

我国对化妆品的监管是世界上最严的国家之一，有众多的部门在监管，主要涉及卫生、质监、工商等部门，各部门都从各自监管角度出台了一系列的法规或规章。相关法规立法时间短，法规、规章繁多，目前全国性的化妆品法规、规章和规范性文件有２0多个，主要有 《产品质量法》、《化妆品卫生规范》《化妆品卫生监督条例》《化妆品卫生监督条例实施细则》《进出口化妆品监督检验管理办法》《化妆品广告管理办法》等。涉及的法规众多，但仍存在无法可依、有法难依的现象。随着经济和化妆品行业的迅猛发展，有些内容已不适应当前的监管需要。有的相互之间存在交叉重复或冲突。各系统在执行这些法规规章时，从中央到地方的理解各异，而不同的部门之间又缺乏必要的沟通，导致监管尺度不一，如对生产场地的要求，卫生、质监两个部门的要求不同，企业无法同时满足两个部门的要求，只好哪个部门来验收先听哪个的，下次另部门来验收，再更改，以符合该部门的要求，无端浪费很多财力物力。

    一是监管部门众多。目前从事化妆品监管的政府部门有卫生、质监、工商、商检以及我们食品药品监管等部门，各部门根据法律法规赋予的职责，对化妆品各管一块。卫生管产品的备案和审批，以及卫生条件，颁发卫生许可证；质监负责生产许可证的发放和产品质量，以及产品的标准；工商负责流通领域的产品质量和市场准入；商检负责化妆品的进出口检验监管；食品药品监管部门对化妆品安全综合监管、组织协调和依法组织对重大事故查处的职能。

    二是标准和检测依据滞后。目前，我国执行的化妆品标准没有跟国际接轨，在产品的成分检测、禁用限用原料以及相关的检测手段方面存在一定的滞后。在化妆品监管中使用的标准依据最权威和广泛的是《化妆品卫生规范》，目前使用的是2002年版，该版本在当前已发现存在一些滞后现象。如最近的SK—Ⅱ事件中，在声称检出了禁用物质后又以该物质是原料中带入为由对其解禁，在民众中直接引起了对现行标准和检测依据的质疑：禁用物质是否应该有限量的要求？化妆品的标签，我国目前执行的是1996年的《化妆品通用标签标准》，在该标准中并没有对化妆品的成分标注做出要求，既企业可以不在产品的标签上标注成分，而在欧美国家，则早已要求进行全成分标注，近邻日本也要求对可能引起过敏等不良反应的100种物质强制标注，我国民众的知情权没有得到全面的体现，也不利于对假冒伪劣产品的打击。卫生部8月1日实施《卫生标准管理办法》，提出对化妆品的卫生及相关技术要求。

    三是信息沟通不畅。监管部门众多，各自发布规范文件等信息，没有统一的模式或平台，企业无法及时寻找接收信息。此次调查中就发现有企业对质监部门5月1日实行的QS标志这一规定还不知晓。对新发布的标准，企业无从知晓，有的甚至产品抽检不合格了，才知原来早已实行新标准了，企业觉得委屈。同一监管系统内部各级之间也缺少沟通，导致重复一些行政行为，如抽检时经常发生市、区两级间拿着同一文件到企业重复取样现象。

    四是政府监管未到位。目前化妆品的监管是重审批、轻监管，审批的时间长，需办理的证件多，又分散在多个部门，而且不能同时申办，相关手续办好要相当长的时间。政府部门人手少，在事前提供帮助不够，企业的检验员培训，不同系统间或同一系统内也互相不认可，参加相关部门培训需要等候排队很长时间。

    五是有关信息泄露。政府部门在对企业产品进行各种质量检测时，一些与此无关的机构或组织能在企业之前或政府部门公布信息之前知道检测结果，并给企业致电致函要求做广告、收名录、入会等，收取费用等，扰乱企业的正常工作。

    一是整体规模小，竞争处劣势。从全国看，目前国内化妆品企业的发展和国际企业相比处于劣势。杭州范围内，我市的企业整体规模较小，竞争力弱较弱，有的加工出口，有的加工半成品，在国内无法与广州等化妆品大市比，在省内也与义乌等区域发展差距也较大。

    二是生产经营成本高。杭州的地价、人员、各种配套设施等成本都较高。超市进场费用高、结款困难，销售成本大，同时市民倾向国际国内知名品牌，很多产品在本地销量不大，主要销往外地。再加上如美容店使用无证产品等问题缺乏打击力度，造成劣币驱良币的怪状。

    三是生产管理不规范。很多企业重营销策略，轻日常规范生产，靠投入广告来销售。不提高生产技术，开发新产品，热衷广告品牌炒作。有的缺乏严格的生产过程质量控制。

    四是行业组织未发挥作用。我市无专业化妆品行业协会，大多化妆品生产企业都加入了省里的相关行业协会。由于是全省协会，缺乏杭州特点，企业之间互不知晓，交流少，还没有全面发挥应有的作用。

    化妆品的安全已引起了政府职能部门的高度重视，各界呼吁建立健全化妆品安全法律法规，加强安全监管，规范企业生产和经营。我们建议，应建立化妆品安全综合监管机制。

    建立化妆品安全监管机制应考虑的原则：

    一是合法合理原则。应该符合法律的精神、立法的本意。并且这种机制应该是合理的。权责明确、客观公正。

    二是高效原则。应该便于解决，操作简便，行政高效。

    三是统筹协调原则。这个管理机制是一个协调统一、分工合作的管理机制。

    四是理顺关系原则。鉴于目前市场管理比较乱，管理部门多，法律法规依据多，由药品监督部门牵头难度大，容易造成部门“打架”的现状，建立化妆品安全监管机制，要理顺管理关系和部门关系。

    几点思路：

    我市食品安全委员会成立时，在食品的后面，加了括号，是指该食品包括保健品化妆品。但在实际工作中，各部门普遍认为，对化妆品由食品安全委员会来协调比较牵强。各区县也反映，各方不太认可，开展工作缺乏平台。因此，我们建议，根据化妆品的监管特点，建立化妆品安全监管联席会议制度，作为政府化妆品安全的抓手，加强与各方的协调与沟通。联席会议由政府加以明确，可以设在食品安全委员会内。食品药品监管部门负责日常事务。食品药品监管部门要积极加强协调，开展工作。向上，及时的请示汇报，争取上级部门能在法律法规和监管体制上有所突破；与市属的其他兄弟职能部门，加强沟通，促进有关部门积极向上建议完善法律法规，健全标准体系，了解各部门的监管职责和工作动态，避免出现工作的重复和交叉，将有限的监管资源尽量发挥最大的作用，形成社会机制和监管氛围。

    按照目前的管理体制，对化妆品的监管各部门要密切配合、协同作战。对突出存在问题，要联合开展专项整治，规范整顿市场秩序。要确定重点环节、重点对象等进行系统整治。相关部门从源头开始加强对化妆品质量安全的监管，重点打击添加有毒有害物质的违法行为。食品药品监管部门作好牵头组织协调工作。对行业组织和各生产企业，要加强交流与沟通，及时将政府部门相关的管理信息进行转告。

    对我们食品药品监管部门来说，如何履行好在化妆品监管方面的综合监督、组织协调职能，是当前我们迫切要解决的问题。我们在不断的探索中。

    市食品药品监管局于2006年开始对杭州市场上销售的化妆品进行产品质量安全的监测评价工作，即对在我市销售的化妆品进行常规微生物和部分常见有害成分的检测，目前已开展了两期的监测工作，发现染发剂类产品存在产品标签不符合规定（5个品种），而美白祛斑类化妆品存在的主要问题是汞含量超标（3个品种），监测结果对社会进行了公布，取得较好的社会效应。通过监测评价，我们了解产品的质量状况，了解产业和行业的状况，一方面对产品进行监督，另一方面，通过对产品的监测评价，监督有关职能部门是否监管到位。体现综合监督职能。今后，将进一步开展。

    随着生产水平的提高，我国化妆品走向国际市场。但在销往外国时，发现很多国家需要生产厂家提供对产品安全的评估材料。由于我国没有设立此类机构，生产企业无从提供。建议建立权威的化妆品安全评估中心，其职能是：搜集化妆品生产使用状况，化妆品不良反应信息，对化妆品安全作出评价，发布化妆品有关信息，开展国际交流等等。可以考虑单设或增挂牌子，设在食品药品监管部门或其下属单位，或有关化妆品的检测机构。这样，不仅可以与国际机构组织对接，为企业提供方便，而且在国内可以对化妆品的安全问题作出评价，及时发现安全隐患，为政府监管提供决策依据，维护消费者利益。

    作为行业组织，有着政府和单个企业不可替代的作用，对此，企业的呼声很高，期望很大，如有可能，考虑成立杭州市的化妆品相关行业组织。行业协会作为政府与企业之间的桥梁和纽带，配合政府部门规范企业行为，及时向政府部门提出意见建议，同时做好对企业法律法规的培训和政策的传达等工作，为企业的发展出谋划策；协调企业之间产生的生产经营等方面相关问题，切实维护行业的整体利益。积极开展检查监督和引导工作。建立自律公约执行情况检查和披露制度，以引导行业合法经营，共同维护公平竞争的市场准则，有效地促进行业合法公平竞争机制的建立和完善，促进我市化妆品行业的发展与壮大。

    明确企业是化妆品安全的第一责任人，引导企业提高产品技术投

入，遵循更高的质量标准，建全产品质量管理体系。企业要建立相关规章制度，在各环节控制产品质量，保证原辅料使用符合规定，安全可靠，生产过程规范，推行化妆品GMP，包装、标签使用合法规范。积极创品牌。开展信用体系建设，诚信生产经营，建立质量安全追踪制度，问题产品召回制度等，保障消费者利益。

    化妆品的消费和使用很大程度上依赖商场广告、媒体广告或朋友推荐，有的盲目相信大厦的知名品牌，在报道知名品牌媒体存在问题后，不知道该用什么了。有的消费者不成熟，“急于求成”的美容心态和不正确的美容观念，无疑给了伪劣化妆品生存的土壤。因此，要采取多渠道、多途径、多方式进行宣传，引导科学消费。同时，积极发挥舆论监督作用，规范化妆品的生产经营，保证消费者健康、安全的选择和使用化妆品。